从2016年出台第一部关于城乡生活垃圾处理的条例至今，仅4年时间，广东再出新规。2020年11月27日，广东省第十三届人大常委会第二十六次会议表决通过《广东省城乡生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》），将于2021年1月1日起正式施行。
新版《条例》与此前相比，不乏许多“重磅”条款——未按分类规定投放生活垃圾，单位最高可罚50万元，个人最高可罚500元；电子商务、外卖、快递等行业，应优先采用可重复使用、易回收利用的包装物；酒店不能主动提供一次性用品……这无疑是广东在垃圾分类立法领域的又一次新突破。
2019年8月，广东省人大常委会开展关于垃圾分类的执法检查，发现不少问题。经过一系列的立法调研与意见征集，2020年9月，广东省司法厅顺利将送审稿提交至省政府常务会议审议。
“为什么要在这么短时间内修订？正是因为之前的难以落地，实施情况不佳。”广东省司法厅立法二处经办人员赵翊君表示，“因此我们反观，立法的科学性是不是有待提高？这一次带着问题去修订，提出的举措更具有可行性。《条例》施行后，人们可能会迅速感受到生活变化。”
问题在哪里？调研从何处开始？
“我们的原则是要去一个发达地区，一个欠发达地区；一个做得好的地区，和一个做得不好的地区；一个推行的地区，一个正在推行的地区，还有一个没推行的地区。”赵翊君说，“做得好的地方，就看可否复制推广。做得不好的地方，就看堵点和难点在哪。”
广州市白云区的金碧雅苑小区是其中一个调研点。记者来到该小区时，发现入口处右侧即是生活垃圾分类投放点，供居民24小时全天投放。有害垃圾、可回收物、厨余垃圾、其他垃圾四个桶一字排开，每个下面都标注了该类垃圾对应物，以提醒居民。
“我干了很多地方，都没有这好。”负责该小区垃圾分类工作的邓军（化名）告诉记者，在这里工作的近一年的时间里，他见证了居民们观念的转变。在邓军的描述里，小区的物业主管时常会来巡逻，查看投放情况。在监管之下，居民们也渐渐养成了分类的良好习惯。
然而，随着调研持续深入，城乡在垃圾分类中存在的问题，也一一暴露了出来。观念与监督，成了省司法厅调研组发现的一组关键词。
“很多居民的观念还没有从‘要我分’转成‘我要分’。”赵翊君说，“再者，监督垃圾分类的责任没有落实。”
调研组发现，在一些有物业管理的小区里，就存在物管未尽责的情况，垃圾分类投放的设施设备也不健全。相关的主管部门，也未完全尽到监督检查指导的责任。
在位于广州市越秀区小北路的一小区里，记者走访看到，物业给每个楼层都配备一个垃圾桶，但没有设置集中分类投放点，居民依然是未分类就直接丢垃圾。
“我不想做，也没人管我，自然就不会去做了。”小区居民陈姐说。
此外，垃圾混装混运的问题严重。在某些住宅小区里，原本分好的4类垃圾，垃圾车一来，又全都“集中”到了一起。“这非常打击积极性，居民也会觉得，既然分好了又会混一起运走，那为啥要分呢？”赵翊君无奈地说，“这就说明，咱们垃圾分类的收运制度还不健全。”
垃圾车配备不足，是造成该现状的主要原因。
我省大部分欠发达地区，则存在着城乡发展不均衡的问题。有地市便对调研组提出，农村和城市不一样，按照原本《条例》中规定的城乡一体化处理方式，在大部分村镇地区都难以推行。
他们认为，很多在城市里算是“垃圾”的垃圾，在农村里可能能够变废为宝，因此处理方法和处理程序也不一样，比如，厨余垃圾通过资源化利用等手段变成养殖饲料、沼气等。这也导致了农村居民们的分类观念和意识不强，较难实现“主动投放”。
大家怎么说？
“听取意见后，我们也认为不能给全省都规定统一的分类标准，各地市可以在四大类垃圾的基础上，去制定自己的分类目录，在投放方式上，也可以与城市有所不同。”赵翊君说。
作为参与立法的部门之一，省司法厅立法处需从“第三方”角度公平公正地对条文进行合法性审查，权衡条款涉及的各部门利益是否公正，并开展意见征集和立法调研，对草案进行修改完善，而后形成送审稿提交至省政府审议。
去年5月中下旬广东省住建厅将修订草案报送后，省司法厅即开始向社会公众以及21个地市政府征求意见，结束后展开调研，前往各地市小区、垃圾处理厂等听取群众、垃圾处理单位有关人员的意见。参与修订的成员们都认为，广泛征集，广泛听取，才能保障法的科学性。
在数百条意见中，内容主要集中在三个方面：厘清住房城乡建设和农业农村主管部门的职责分工；删除可回收物等四类生活垃圾的具体范围，不要规定过细；加大对违法行为的处罚。
广州市、佛山市、潮州市、汕头市等建议明确省住房和城乡建设厅的主管部门责任，并明确与农业农村厅在农村生活垃圾处理工作中的职责分工，避免多头管理。
省生态环境厅则建议增加“餐饮外卖企业优先采用可重复使用、易回收利用的包装物，禁止使用不可降解一次性塑料制品，推广使用符合性能和食品安全要求的可降解塑料包装物等替代产品”的规定。
还有市民提议，要在已建成的住宅小区、商业和办公场所配置生活垃圾分类收集、转运设施，改善混装混运情况。
金碧雅苑小区的实施情况，也给予了调研组立法修订的灵感。
小区里设置了全天投放点，经常性开展便民科普活动，还会请手工老师来教居民们如何将可回收垃圾“变废为宝”。投放点安装的摄像头，则起到了相应监督作用，对于投放得好的居民，小区会对其进行相应奖励。
结合金碧雅苑小区的经验，新版《条例》中便提出，鼓励通过树立先进典型、积分兑换等奖励方式，支持单位、家庭和个人回收利用可回收物，推动生活垃圾源头减量。
《条例》怎么修？
对比2016年的《条例》，记者看到新出台《条例》由原来的七章62条变为八章58条，其中增设了“源头减量”一章。赵翊君表示，聚焦城市治理的关键环节和痛点堵点，正是立法精神的体现。
在本章中，限制过度包装，提出快递外卖包装物减量，旅游、住宿、餐饮等行业不能主动提供一次性用品，居民们也应当依法履行源头减量义务，从源头减少生活垃圾的产生，促进资源节约和循环利用。
修订组成员告诉记者，许多问题产生的根源，在于主管部门的职责边界不清，在监管中存在缺位或不到位的问题。结合实际问题，修订组在《条例》中对政府部门的职责作出了明确划分。依据规定，县级以上人民政府应当加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾管理系统，住房和城乡建设主管部门和农业农村主管部门的职责，则有所区分。
具体来看，住建部门应指导城乡生活垃圾的处理工作，农业农村部门需负责指导农村生活垃圾分类工作和村庄保洁长效机制建设。在全省广大农村地区，将推行与城市完全不一样的垃圾处理制度——户分类、村收集、镇转运、县处理。
“这意味着，不具备投放条件的农村地区，居民可以自行在家分好类，村里会安排人主动上门收集。”赵翊君解释。
而明确了有关主管部门的职责，未来垃圾分类设施的健全、垃圾车的配备、垃圾投放点的设置，将得到一定程度的解决。赵翊君直言，之前是省一级条例“束之高阁”，没有人去主动执行，而今明确职责，执法力度将大大提高。
此外，《条例》将生活垃圾的类别修改为可回收物、厨余垃圾、有害垃圾和其他垃圾四类，更便于居民分类。同时，由于在征求意见和调研过程中，多个地市建议不要具体规定各类垃圾的范围，因此，第六条第二款规定：地级以上市人民政府应当根据有利于减量化、资源化和便于识别、便于分类投放的原则，以及本地区生活垃圾的特性、处理方式，组织制定生活垃圾分类指南，并向社会公布。
对于公民个人、物业的职责，《条例》指出，产生生活垃圾的单位、家庭和个人应当履行分类投放义务，是生活垃圾分类投放的责任主体。生活垃圾管理责任人，则应当履行组织责任区域内的分类收集工作、将生活垃圾交由符合规定的单位处理的相关责任。同时，禁止混合收集、运输生活垃圾。
若未履行职责，单位的罚款幅度由原先《条例》规定的“五千元以上五万元以下”提高到“五万元以上五十万元以下”，个人罚款的幅度则提升至最高五百元。
若出现混装混运，垃圾收运单位将被处以五千元至五万元不等的罚款，该最高额度与此前相比提高了十倍。
“其实就是进行全链条监管。环卫部门对垃圾收运处置进行检查，如果垃圾混装混运了，就要罚款。那么收运单位收垃圾的时候，就会看这个小区是否有分好，如果没分好，管理责任人则有可能被追究责任。这样一来，物业就会加强对居民的监督。”赵翊君说，“一环扣一环，通过法治的引领，来推动习惯的养成。”
南方日报记者 陈伊纯 统筹：尚黎阳 邵一弘